До реєстр. № 2691 
від 27.12.2019

ВЕРХОВНА РАДА УКРАЇНИ

                                         ВИСНОВОК
на проект Закону України «Про внесення змін до Регламенту Верховної Ради України щодо удосконалення законодавчої процедури», внесений народними депутатами України Арахамією Д.Г., Копитіним І.В., Брагарем Є.В., Медяником В.А., Михайлюк Г.О., Кравчук Є.М., Соломчуком Д.В. (реєстр. № 2691 від 27.12.2019)
  
Комітет на засіданні 15 січня 2020 року (протокол № 24) розглянув за дорученням Голови Верховної Ради України Разумкова Д.О. від 27 грудня                   2019 року проект Закону України «Про внесення змін до Регламенту Верховної Ради України щодо удосконалення законодавчої процедури», внесений народними депутатами України Арахамією Д.Г., Копитіним І.В., Брагарем Є.В., Медяником В.А., Михайлюк Г.О., Кравчук Є.М., Соломчуком Д.В.                          (реєстр. № 2691 від 27.12.2019), та висновок Головного науково-експертного управління Апарату Верховної Ради України від 14 січня 2020 року                                      № 16/3-33/2691(8638).
Відповідно до частини третьої статті 93, статті 108  Регламенту Верховної Ради України та предмета відання Комітету, визначеного Постановою Верховної Ради України «Про перелік, кількісний склад і предмети відання комітетів Верховної Ради України дев’ятого скликання» від 29 серпня 2019 року № 19-IХ, зазначаємо, що проект Закону України (реєстр. № 2691) внесено на реєстрацію згідно з частиною першою статті 89, частиною другою статті 90 та частинами першою, другою і шостою статті 91 Регламенту Верховної Ради України, за підписом осіб, які мають право законодавчої ініціативи, разом з проектом постанови, яку пропонується Верховній Раді України прийняти за результатами його розгляду, пропозицією щодо кандидатури доповідача на пленарному засіданні, пояснювальною запискою, порівняльною таблицею та електронним файлом. 
Метою законопроекту, як зазначено в пояснювальній записці до нього, є підвищення ефективності роботи парламенту, оптимізації законодавчого процесу, в тому числі шляхом встановлення особливостей розгляду законопроектів, визначених як невідкладні. 
У зв’язку з цим, пропонуються зміни до Регламенту Верховної Ради України, зокрема,  змінити тижневий порядок денний пленарних засідань  Верховної Ради України шляхом внесення змін до статей 25 та 44 Регламенту Верховної Ради України передбачивши, що голосування при прийнятті рішень Верховної Ради з будь-якого питання проводиться на пленарному засіданні з урахуванням особливостей, встановлених частиною четвертою статті 25 цього Регламенту, безпосередньо після обговорення відповідного питання, а саме: у дні проведення пленарних засідань щотижня, як правило:   у вівторок та середу проводиться обговорення законопроектів за процедурою першого, другого або третього читання;  у четвер проводяться голосування (у тому числі щодо попередньо підтриманих пропозицій, поправок) при розгляді законопроектів за процедурою першого, другого  або третього читання;  у п'ятницю відводиться час, зокрема, до 13 години – для обговорення законопроектів у першому читанні та розгляду (обговорення питання і прийняття рішення) питань про скасування рішень Верховної Ради, прийняття рішень за результатами здійснення установчої, організаційної, контрольної функцій Верховної Ради, а також з 13 до 14 години – для виступів народних депутатів «з різних питань» у разі прийняття Верховною Радою більшістю голосів народних депутатів від конституційного складу Верховної Ради відповідного рішення. 
Крім цього, пропонується внести зміни до статей 100, 116 Регламенту Верховної Ради України, в яких передбачити розмежування строків для внесення альтернативних законопроектів, а саме: до визначеного як невідкладний законопроекту – не пізніш як у 7-денний строк після дня надання народним депутатам України такого законопроекту,  до іншого законопроекту – не пізніш як у 14-денний строк після дня надання народним депутатам України першого законопроекту з відповідного питання, та альтернативних законопроектів  до повторного першого читання, які  можуть бути внесені: до визначеного як невідкладний законопроекту – в 5-денний  та 10-денний строк  відповідно, а також подання пропозицій і поправок до законопроекту, який готується до другого читання:  до визначеного як невідкладний законопроекту – в 7-денний строк після дня прийняття законопроекту за основу;  до іншого законопроекту – в 14-денний строк після дня прийняття законопроекту за основу. Крім цього, до  повторного другого читання законопроекту – 5-денний та 10-денний строк відповідно. 
Також пропонується змінити статті 120 (Порядок обговорення законопроектів при розгляді в другому читанні) та 121 (Особливості голосування при розгляді законопроектів у другому читанні) Регламенту Верховної Ради України, в яких передбачити, що голосування щодо попередньої підтримки пропозицій, поправок, відхилених головним комітетом,  за наполяганням ініціатора внесення цих пропозицій, рішення вважається прийнятим, якщо за нього проголосувала не менш як одна третина народних депутатів України від конституційного складу Верховної Ради України, а також може бути проведено обговорення  врахованих головним комітетом пропозицій, поправок, якщо буде прийнято рішення  щодо попередньої підтримки її прийняття не менш як однією третиною голосів народних депутатів України від конституційного складу Верховної Ради України. Відтак, голосування в цілому проводиться  не менш як однією третиною голосів народних депутатів України від конституційного складу Верховної Ради України, після завершення голосування щодо відхилених головним комітетом пропозицій, поправок.
          По суті правового змісту даного законопроекту Комітет зазначив таке.
Положення статті 19 Конституції України передбачають, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов’язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Відповідно до частини п’ятої статті 83 Конституції України порядок роботи Верховної Ради України встановлюється Конституцією України та Регламентом Верховної Ради України.
Особливості розгляду законопроектів, визначених як невідкладні та альтернативні законопроекти, встановлені  в статтях 100 та 101 Регламенту Верховної Ради України.
Автори законопроекту пропонують внести зміни до Регламенту Верховної Ради України, зокрема, доповнити частину четверту статті 20 (Порядок денний сесії Верховної Ради України)  Регламенту Верховної Ради України новим пунктом 7-1 такого змісту: «7-1) законопроекти, визначені відповідно до статті 101 цього Регламенту як невідкладні», якою пропонується доповнити перелік питань, які позачергово без голосування включаються до порядку денного сесії Верховної Ради України. При цьому, зауважуємо, що таке положення вже передбачено у чинній редакції частини четвертої статті 101 (Особливості розгляду законопроектів, визначених як невідкладні) Регламенту Верховної Ради України, а саме - законопроект, визначений як невідкладний, після завершення його попереднього розгляду чи доопрацювання включається до порядку денного найближчого пленарного засідання Верховної Ради України і розглядається позачергово, а відтак включення до порядку денного або з голосу інших питань передбачених у Регламенті Верховної Ради України, вже врегульовано положеннями  пункту 10 частини першої статті 20 Регламенту Верховної Ради України.
Крім того, запропоновані зміни до статті 25 та частини першої статті 44 Регламенту Верховної Ради України, спричиняють правову колізію у застосуванні, адже в цій статті одночасно буде передбачено і проведення голосування на пленарному засіданні безпосередньо після його обговорення, і посилання на необхідність урахування особливостей, передбачених  новою частиною четвертою статті 25 Регламенту Верховної Ради України. 
Також, Комітетом взято до уваги зауваження Головного науково-експертного управління до запропонованих змін до статей 25 та 44 Регламенту Верховної Ради України.
Крім цього, на доповнення статті 25 Регламенту Верховної Ради України новою частиною сьомою про те, що:  «Апарат Верховної Ради забезпечує отримання народними депутатами порядку денного на наступний день пленарних засідань (за винятком питань, передбачених частиною шостою цієї статті) до 18 години дня, що йому передує» не кореспондуються з проектом Закону України «Про внесення змін до Регламенту Верховної Ради України щодо вдосконалення електронної форми законодавчого процесу» (реєстр.                       № 2492), який готується Комітетом до другого читання, змінюється порядок надання народним депутатам України порядку денного пленарних засідань Верховної Ради України.
Також, суб’єкти права законодавчої ініціативи пропонують частину шосту статті 48 Регламенту Верховної Ради України викласти в такій редакції: «6. Одночасно народний депутат (а щодо скасування рішення Верховної Ради про прийняття в цілому як закону законопроекту, визначеного як невідкладний, – не менш як 45 народних депутатів), Президент України або Кабінет Міністрів України вносить проект постанови Верховної Ради про скасування рішення Верховної Ради про прийняття закону, постанови чи іншого акта Верховної Ради в цілому.», в якій розмежовуються суб’єкти права законодавчої ініціативи (за кількістю), які мають право внести проект постанови про скасування рішення щодо прийняття закону, постанови чи іншого акта Верховної Ради України в цілому.
 Комітет звернув увагу на те, що 18 вересня 2019 року Комітетом внесено на розгляд Верховної Ради України до другого читання проект Закону України «Про внесення змін до Регламенту Верховної Ради України щодо протидії зловживанням прав народних депутатів у ході законодавчої процедури» (реєстр. № 1043), який прийнято Верховною Радою України за основу                                10 вересня 2019 року, і до якого, зокрема, запропоновані зміни до  частини шостої статті 48 Регламенту Верховної Ради України, а саме: «6. У строк, встановлений частиною п’ятою цієї статті, народні депутати у кількості не менше однієї п'ятої народних депутатів від конституційного складу Верховної Ради, Президент України або Кабінет Міністрів України можуть внести проект постанови Верховної Ради про скасування рішення Верховної Ради про прийняття закону, постанови чи іншого акта Верховної Ради в цілому», а також  ці пропозиції щодо змін до частини шостої статті 48 Регламенту Верховної Ради України є взаємовиключними.
Автори законопроекту пропонують доповнити статтю 101 (Особливості розгляду законопроектів, визначених як невідкладні) Регламенту Верховної Ради України новою частиною четвертою  такого змісту: «4. Законопроекти, визначені як невідкладні, щодо яких надійшло письмове подання про їх підтримку, підписане більшістю народних депутатів від конституційного складу Верховної Ради, розглядаються в порядку, який визначається Верховною Радою за поданням комітету, до предмета відання якого належать питання регламенту. Відповідне рішення Верховної Ради заноситься до протоколу пленарного засідання Верховної Ради».
Чинна редакція статті 101 Регламенту Верховної Ради України передбачає, що невідкладними є законопроекти, що визначені Президентом України або рішенням Верховної Ради України як такі. Верховна Рада України може прийняти рішення щодо законопроектів, визначених як невідкладні, про одноразове відхилення (ad hoc) від процедури розгляду, передбаченої  Регламентом Верховної Ради України, і скоротити строки внесення альтернативних законопроектів, внесення пропозицій і поправок, а також строки надання законопроекту народним депутатам України до його розгляду в тому чи іншому читанні. Не допускається скорочення зазначених строків більш як наполовину. Законопроект, визначений як невідкладний, після завершення його попереднього розгляду чи доопрацювання включається до порядку денного найближчого пленарного засідання Верховної Ради України і розглядається позачергово.
Положеннями статті 19 Конституції України передбачено, що правовий порядок в Україні ґрунтується на засадах, відповідно до яких ніхто не може бути примушений робити те, що не передбачено законодавством. Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Комітет зазначив, що організація, повноваження та порядок діяльності комітетів Верховної Ради України визначаються Конституцією України, законами України «Про комітети Верховної Ради України», «Про статус народного депутата України», іншими законами України, Регламентом Верховної Ради України та постановами Верховної Ради України. 
Крім того, згідно із статтею 49 Закону  України «Про комітети Верховної Ради України» за результатами розгляду питань на засіданні комітету приймаються рішення - з організаційних питань; висновки - у випадках, передбачених законом чи Регламентом Верховної Ради України (висновки на законопроекти подаються без законопроектів); рекомендації - щодо контрольної діяльності комітетів; щодо осіб, які пропонуються для обрання, призначення, надання згоди на призначення чи звільнення Верховною Радою України; щодо результатів слухань у комітетах.
При цьому, вказані нормативно-правові акти виключають можливість наділяти комітет, до предмета відання якого належить питання регламенту, повноваженнями визначати порядок, який має бути обов’язковим для Верховної Ради України в кожному конкретному випадку.
Відповідно до частини п’ятої статті 83 Конституції України порядок роботи Верховної Ради України встановлюється Конституцією України та Регламентом Верховної Ради України.
Отже, запропонована пропозиція до статті 101 Регламенту Верховної Ради України не узгоджується з положеннями Конституції України та Регламенту Верховної Ради України.
Комітет звернув увагу на зміни до статей 100 та  116 Регламенту Верховної Ради України, в яких пропонується розмежувати строки для внесення альтернативних законопроектів та подання пропозицій і поправок до законопроекту, який готується до другого читання.
Чинною редакцією статті 100 Регламенту Верховної Ради України визначено, що альтернативними вважаються законопроекти, які містять положення, що регулюють однакове коло питань та повторюють за суттю положення щодо регулювання одних і тих же суспільних відносин. Альтернативний законопроект може бути внесений не пізніш як у 14-денний строк після дня надання народним депутатам України першого законопроекту з відповідного питання, а до повторного першого читання можуть бути внесені в 10-денний строк з дня направлення на повторне перше читання законопроекту, щодо якого він є альтернативним.
Строки подання пропозицій і поправок до законопроекту, який готується до другого читання, визначені статтею 116 Регламенту Верховної Ради України, зокрема, пропозиції і поправки до законопроекту, який готується до другого читання, вносяться в 14-денний строк після дня прийняття законопроекту за основу. До повторного другого читання законопроекту пропозиції і поправки вносяться в 10-денний строк після дня попереднього другого читання.  Верховна Рада України своїм рішенням про одноразове відхилення (ad hoc) від закріплених у Регламенті Верховної Ради України положень може продовжити встановлені у цій статті строки або скоротити їх не більш як наполовину. Скорочення не допускається при розгляді проекту кодексу чи іншого законопроекту, кількість статей, пунктів якого понад 100.
Комітет зауважив, що запропонована новела до частини першої статті  116 Регламенту Верховної Ради України не узгоджується з положеннями чинної  частини другої статті 116 Регламенту Верховної Ради України. 
Також Комітет звернув увагу на некоректне викладення тексту нового абзацу третього частини першої статті 116 Регламенту Верховної Ради України, яким пропонується передбачити, що внесення ідентичних пропозицій і поправок до законопроекту не допускається. У разі якщо до законопроекту народним депутатом України внесено декілька ідентичних пропозицій чи поправок, такі пропозиції чи поправки рахуються як одна, і в порівняльну таблицю до законопроекту вноситись як одна пропозиція чи поправка».
При цьому, не надаються визначення, що розуміється під терміном «ідентичні пропозиції».
Комітет зазначив, що всі пропозиції і поправки, внесені до законопроекту з дотримання вимог частини  першої статті 116 Регламенту Верховної Ради України, мають бути включені до основної та/або додаткової порівняльних таблиць законопроекту, підготовленого до другого читання. Водночас, у разі внесення пропозицій/поправок, які повністю повторюють одна одну, тобто є однаковими за текстом і ідентичними за змістом до одного з запропонованих положень законопроекту, такі пропозиції/поправки мають рахуватись як одна, і в порівняльній таблиці до законопроекту, підготовленого до другого читання вноситись як одна поправка з списком авторів – народних депутатів України з урахуванням черговості їх внесення.
Крім цього, виникає питання щодо реалізації запропонованої у законопроекті (реєстр. № 2691) новели, що «внесення ідентичних пропозицій і поправок до законопроекту не допускається».
Частиною першою статті 93 Конституції України встановлено, що право законодавчої ініціативи у Верховній Раді України належить Президентові України, народним депутатам України та Кабінету Міністрів України.
Відповідно до частини п’ятої статті 89 Регламенту Верховної Ради України право законодавчої ініціативи здійснюється шляхом внесення до Верховної Ради України:  1) проектів законів, постанов; 2) проектів інших актів Верховної Ради України; 3) пропозицій до законопроектів; 4) поправок до законопроектів.
Виникає питання, ким саме має здійснюватися «недопущення ідентичних пропозицій і поправок до законопроекту», якщо згідно з частиною третьою статті 92 Регламенту Верховної Ради України пропозиції, поправки, висновки до законопроектів подаються до Апарату Верховної Ради України або безпосередньо до комітету чи до тимчасової спеціальної комісії, які визначені головними з відповідних законопроектів.
У висновку Головного науково-експертного управління Апарату Верховної Ради України висловлено низку зауважень до окремих положень внесеного законопроекту, зокрема, до статей 19, 25, 44, 48, 101, 116, які співпадають із зауваженнями Комітету.
Водночас, поданий на розгляд Верховної Ради України законопроект (реєстр. № 2691) може бути доопрацьований при підготовці законопроекту до другого читання з урахуванням зауважень Комітету та Головного науково-експертного управління. 
Згідно з частиною третьою статті 93 Регламенту Верховної Ради України головний комітет не пізніш як у тридцятиденний строк попередньо розглядає законопроект, проект іншого акта і ухвалює висновок щодо доцільності включення його до порядку денного сесії Верховної Ради України.
Враховуючи викладене та керуючись частиною третьою статті 93, статтею 108,  частинами другою та третьою статті 110, пунктом 1 частини першої статті 114 Регламенту Верховної Ради України, Комітет ухвалив висновок на проект Закону України «Про внесення змін до Регламенту Верховної Ради України щодо удосконалення законодавчої процедури», внесений народними депутатами України Арахамією Д.Г., Копитіним І.В., Брагарем Є.В., Медяником В.А., Михайлюк Г.О., Кравчук Є.М.,                   Соломчуком Д.В. (реєстр. № 2691 від 27.12.2019), та прийняв рішення рекомендувати Верховній Раді України включити зазначений законопроект до порядку денного другої сесії Верховної Ради України дев’ятого скликання та за наслідками розгляду  в першому читанні прийняти його за основу.
Співдоповідачем від Комітету на пленарному засіданні з цього питання визначено голову Комітету. 

Голова Комітету                                                      С.В.КАЛЬЧЕНКО